繼新疆棉花之后，美國當(dāng)?shù)貢r間2021年6月24日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局以所謂的“強迫勞動”為由將5個中國實體列入實體清單，從出口管制角度開啟了針對中國光伏產(chǎn)業(yè)的新一輪打擊行動。本文將重點就中國光伏產(chǎn)業(yè)所面臨的涉美貿(mào)易合規(guī)風(fēng)險進行分析，并提出有關(guān)應(yīng)對建議。

一、中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

中國光伏產(chǎn)業(yè)處于全球領(lǐng)跑地位

隨著當(dāng)前全球變暖加劇以及世界各國對環(huán)境問題重視程度的不斷提高，光伏產(chǎn)業(yè)所能帶來的可再生能源發(fā)展成為全世界的重點關(guān)注。中國光伏得益于成本優(yōu)勢、政策支持以及光伏科學(xué)技術(shù)水平的快速發(fā)展，目前產(chǎn)能占全球市場比例七成以上，[1]可稱之為全球光伏產(chǎn)業(yè)制造中心。中國光伏行業(yè)協(xié)會報告顯示，即使受到全球新冠疫情的沖擊，2020年我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模仍持續(xù)擴大。多晶硅、硅片、電池、組件產(chǎn)量分別同比增加15.8%、19.8%、22.2%、26.4%。[2]總體上，我國光伏產(chǎn)業(yè)成績斐然，多晶硅產(chǎn)量連續(xù)10年、光伏組件產(chǎn)量連續(xù)14年、光伏新增裝機量連續(xù)8年、光伏累計裝機量連續(xù)6年位居全球首位。[3]

具備高度自主化的完整產(chǎn)業(yè)鏈

相較于20多年前我國光伏產(chǎn)業(yè)原料、關(guān)鍵技術(shù)設(shè)備、市場需求“三頭在外”依賴“國際大循環(huán)”的現(xiàn)象，現(xiàn)今我國光伏產(chǎn)業(yè)已實現(xiàn)了“由外到內(nèi)，再到雙循環(huán)”的市場結(jié)構(gòu)。我國光伏產(chǎn)業(yè)在上、中、下游各環(huán)節(jié)幾乎均可以實現(xiàn)國產(chǎn)化供應(yīng)，對外依賴極小，產(chǎn)業(yè)鏈自主可控。以光伏組件市場為例，根據(jù)2020年光伏組件進出口數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國光伏組件出口額為169.9億美元，占光伏產(chǎn)品出口總額的86%，同比增長2.6個百分點；光伏組件出口量約為78.8GW，同比增長18.3%，約占我國組件產(chǎn)量的63.2%。[4]光伏組件主要出口國為荷蘭、越南、日本、巴西、澳大利亞、西班牙與印度等，但美國并不在內(nèi)。[5]

美國對華光伏業(yè)的閉環(huán)打壓和全面限制

據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產(chǎn)領(lǐng)域中，占比從26%上升到82%，而美國的占比則從35%下降到5%。從美國自身的角度出發(fā)，位于產(chǎn)業(yè)上游的多晶硅絕大多數(shù)由中國企業(yè)把控，該種現(xiàn)狀導(dǎo)致美國認(rèn)為自己的太陽能供應(yīng)鏈?zhǔn)谴嗳醯?，需要重點關(guān)注和尋找產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的替代商。拜登在其上任總統(tǒng)第一天即宣布美國重回《巴黎協(xié)定》。之后，聯(lián)邦政府展開了一系列綠色能源戰(zhàn)略的部署工作。同時，美國現(xiàn)任政府公開表示，要在全球范圍的清潔能源行業(yè)與中國競爭，并形成其全球領(lǐng)導(dǎo)地位。美國未來可能通過“智庫+輿論+政策”形成的閉環(huán)方式，從多維度對我國光伏產(chǎn)業(yè)進行打壓和限制。

（1）通過輿論發(fā)酵擴大關(guān)注度

通過在輿論上對所謂的“新疆強迫勞動問題”進行指控，目的在于重點打擊新疆地區(qū)生產(chǎn)的晶體硅原料，因為中國新疆地區(qū)在全球太陽能產(chǎn)品供應(yīng)鏈中的作用非常大，約有近45%的原料來自于該地區(qū)。[6]

（2）通過推動立法升級制裁措施

2021年3月30日，八名參議員提出《把中國排除出太陽能法案》，[7]禁止美國聯(lián)邦資金采購在中國生產(chǎn)或組裝的太陽能電池板。更讓人關(guān)注且擔(dān)憂的是，后續(xù)制裁措施將可能隨著美方輿論進一步發(fā)酵。

（3）力圖聯(lián)合盟友國形成合圍打擊

2021年6月11日，美國Advanced Silicon GroupTechnologies,LLC依據(jù)《美國1930年關(guān)稅法》第337節(jié)規(guī)定，指控對美出口、在美進口或在美銷售的特定具有納米結(jié)構(gòu)的硅光伏電池片和組件及其下游產(chǎn)品侵犯其專利權(quán)，請求發(fā)起337調(diào)查并發(fā)布有限排除令和禁止令。[8]此外，美國未來可能還將繼續(xù)推進“價值觀外交”，聯(lián)合少數(shù)西方國家以所謂的“新疆人權(quán)”為由持續(xù)對中國光伏業(yè)進行打擊。

由上可知，除了過往的“337調(diào)查”、反傾銷和反補貼“雙反”調(diào)查以外，在未來的一段時間內(nèi)，我國光伏企業(yè)還必須做好應(yīng)對美國從出口管制、經(jīng)濟制裁以及貨物入境限制等方面進行全方位打壓的相關(guān)準(zhǔn)備工作。

二、中國光伏產(chǎn)業(yè)面臨的涉美貿(mào)易合規(guī)風(fēng)險

美國商務(wù)部實施出口管制——列入實體清單

美國當(dāng)?shù)貢r間2021年6月24日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）更新實體清單（Entity List），再次以所謂的“參與實施、接受或利用強迫勞動，從事或促成了違反美國外交政策利益的活動”作為理由，將5個中國實體列入其中。[9]

（1）何為“實體清單”

所謂“實體清單”，是指當(dāng)BIS認(rèn)定某個實體或者個人涉嫌參與違反美國的國家安全和/或外交政策利益的活動時，有權(quán)將其列入實體清單。對于被列入實體清單的實體而言，BIS會對其設(shè)定特定的出口許可證要求，并且絕大多數(shù)許可證審批政策為“推定拒絕”（Presumption of Denial）。所謂“推定拒絕”，是指在沒有充分理由的情況下，BIS會默認(rèn)拒絕來自美國出口商或其他供應(yīng)商（包括中國國內(nèi)的供應(yīng)商或者代理商）就其向?qū)嶓w清單內(nèi)企業(yè)出口受控物項所提出的出口許可證申請。

（2）被列入實體清單后有何影響

簡單來說，以上5個實體在被列入實體清單之后實際上很難通過合規(guī)渠道，獲得受到美國《出口管理條例》（Export Administration Regulations，EAR）管轄下的高科技產(chǎn)品、物料、設(shè)備、軟件和技術(shù)。具體而言，無論是美國廠商，還是其在國外的代理商，該等企業(yè)出口、再出口或國內(nèi)轉(zhuǎn)移受EAR管轄物項（包括ECCN物項及EAR99物項，下稱“涉美受控物項”）均需要向BIS申請出口許可證，對于少數(shù)物項的許可證審查政策為“逐案審查”，其余受EAR管轄物項的許可證審查政策為“推定拒絕”。

（3）潛在風(fēng)險分析

近年來，出口管制已成為美國通過“供應(yīng)鏈武器化”對中國企業(yè)進行打壓的主要手段之一。由于光伏產(chǎn)業(yè)具有上、中、下游產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣的特點，被列入實體清單后可能將導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)鏈中某些高度依賴涉美受控物項的關(guān)鍵節(jié)點發(fā)生中斷，進而影響到我國光伏產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展的嚴(yán)重后果。

與此同時，如果僅從這次被美列入實體清單的4家上游硅料制造企業(yè)而言，我們傾向認(rèn)為風(fēng)險相對可控，主要包括三個方面的原因：

①實體清單的效力有限。

根據(jù)美國EAR的有關(guān)規(guī)定，實體清單的效力僅涉及被列入該清單的企業(yè)本身，并不波及其母公司及下屬企業(yè)等關(guān)聯(lián)實體。

②被列入實體清單的實體僅在獲取涉美受控物項方面受到限制。

我國光伏產(chǎn)業(yè)上游的硅料生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)、設(shè)備、原料等并不過分依賴于涉美受控物項，因此受到的影響有限。

③實體清單本身并不限制其他類型的交易。

被列入實體清單的企業(yè)的受限交易主要涉及采購受美國EAR管轄的技術(shù)、設(shè)備、原料等物項，被列入企業(yè)自身的對外銷售等業(yè)務(wù)并無限制，故除技術(shù)、設(shè)備、原料來源單一、過于依賴采購美國受控物項的企業(yè)外，對我國企業(yè)造成的實際影響較小。

但是，需要注意的是，在美國計劃針對我國光伏產(chǎn)業(yè)進行全面打擊的背景下，不排除其會繼續(xù)選擇對光伏產(chǎn)業(yè)鏈的中下游企業(yè)實施打擊，或者將打擊手段進一步升級為經(jīng)濟制裁的可能性。與此同時，還應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)格遵守以《反外國制裁法》為核心的中國反制法律法規(guī)的要求。[10]因此，如何有效預(yù)防風(fēng)險升級以及作出合規(guī)應(yīng)對等問題應(yīng)當(dāng)引起我國光伏產(chǎn)業(yè)的足夠重視。

美國海關(guān)和邊境保護局簽發(fā)暫扣令——扣留貨物

美國當(dāng)?shù)貢r間2021年6月24日，海關(guān)和邊境保護局（Customs and Border Protection，CBP）對位于中國新疆維吾爾自治區(qū)的某家企業(yè)簽發(fā)暫扣令（Withhold Release Order），[11]所謂的理由是該公司使用了強迫勞動生產(chǎn)的硅基產(chǎn)品，其要求所有美國入境口岸的人員立即開始扣留由該企業(yè)及其子公司生產(chǎn)的含有硅基產(chǎn)品[12]的貨物。該暫扣令適用于該企業(yè)及其子公司生產(chǎn)的硅基產(chǎn)品，以及由該類硅基產(chǎn)品衍生或生產(chǎn)的材料和商品（如多晶硅）。

（1）何為暫扣令

美國《1930年關(guān)稅法》第307條規(guī)定[13]，全部或部分在國外由強迫勞動所開采、生產(chǎn)或制造的所有貨物、物品、物件和商品，均無權(quán)進入美國的任何港口，并禁止進口。CBP負(fù)責(zé)調(diào)查美國供應(yīng)鏈中的強迫勞動指控，并簽發(fā)暫扣令。當(dāng)CBP有合理理由認(rèn)為強迫勞動生產(chǎn)的商品正在或可能被進口到美國時，則會簽發(fā)暫扣令，指示入境口岸工作人員扣留含有疑似強迫勞動生產(chǎn)的貨物。

（2）被簽發(fā)暫扣令后有何影響

暫扣令下的貨物將被扣留，但進口商有機會在被扣押（seizure）或視為放棄（deemed to have been abandoned）前的任何時候重新出口被扣留的貨物；[14]此外暫扣令并非完全禁止，其可以被修改或撤銷。進口商可根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第12.43條規(guī)定，向CBP申請修改或撤銷暫扣令。

對于被認(rèn)定為強迫勞動生產(chǎn)，且出口商根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第12.43條所提供的證據(jù)不足以證明貨物的可接受性（即不屬于強迫勞動的產(chǎn)品）或未及時提交證明資料，港務(wù)局長對貨物進行扣押，并開始沒收程序。

（3）暫扣令的修改和撤銷

只要有足夠證據(jù)表明相關(guān)貨物并非使用強迫勞動生產(chǎn)、不再使用強迫勞動生產(chǎn)、或者不再進口或可能進口至美國（no longer being,or likely to be,imported into the United States.），則暫扣令可以被修改或撤銷。[15]

暫扣令修改：如CBP認(rèn)定受暫扣令所涉的某外國實體已對國際勞工組織確定的所有11項強迫勞動指標(biāo)[16]進行整改，將暫行執(zhí)行針對該外國實體的暫扣令。

暫扣令撤銷：CBP認(rèn)定某一外國實體未從事強迫勞動行為，會將該外國實體排除在暫扣令適用范圍之外。

根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第12.43條規(guī)定，[17]如進口商認(rèn)為貨物不屬于使用強迫勞動生產(chǎn)或制造的產(chǎn)品，應(yīng)在該貨物進口之日起3個月內(nèi)向入境地點的港務(wù)局長（port director）或CBP專員提交相關(guān)證據(jù)（包括由賣方提供的原產(chǎn)地證書）。

CBP建議申請人在提出修改/撤銷請求時提供特定信息，此外申請人需要提供證據(jù)證明所有國際勞工組織確定的強迫勞動指標(biāo)均已得到整改，有用信息包括但不限于：

①駁斥每個已確定的強迫勞動指標(biāo)的證據(jù)；

②證明政策、程序和控制措施已經(jīng)到位，以確保強迫勞動條件得到補救；

③整改措施實施的證據(jù)，以及由獨立第三方審計師進行的后續(xù)核查；

④標(biāo)明制造商、工廠、農(nóng)場和加工中心位置的供應(yīng)鏈地圖

收到申請后CBP將對申請材料進行評估，并通過提問或要求提供補充信息的方式與申請人進行補救對話。如果強迫勞動指標(biāo)得到解決且整改到位，則CBP將決定修改或撤銷暫扣令。[18]

對于自進口之日起3個月內(nèi)未出口的暫扣貨物，港務(wù)局長將確定是否在規(guī)定時間內(nèi)提交了根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第19編第12.43條規(guī)定的證明文件。如果證明未被及時提交，或CBP專員建議港務(wù)局長相關(guān)文件無法證明貨物的可接受性，則港務(wù)局長應(yīng)立即書面通知進口商該貨物不準(zhǔn)入境。在港務(wù)局長發(fā)出或郵寄上述通知之日起滿60天，貨物被視為放棄并將被銷毀。[19]

（4）潛在風(fēng)險分析

2020年7月，美國四部門聯(lián)合發(fā)布《新疆供應(yīng)鏈業(yè)務(wù)咨詢報告》（Xinjiang Supply Chain Business Advisory），[20]向外界釋放了打擊新疆供應(yīng)鏈的信號。此次CBP簽發(fā)針對其中某家所生產(chǎn)的硅基產(chǎn)品的暫扣令，是美國多部門聯(lián)合以所謂的“人權(quán)”以及“強迫勞動”為由打壓我國新疆地區(qū)產(chǎn)品在全球供應(yīng)鏈競爭力的又一舉措。由此可知，如果我國新疆地區(qū)生產(chǎn)的產(chǎn)品以此為由被頻繁簽發(fā)暫扣令，則需要進口商向CBP申請暫扣令的撤銷和修改，加重了進口商的負(fù)擔(dān)，給交易雙方增加額外的時間和經(jīng)濟上的成本，還可能導(dǎo)致貨物交期的拖延，引發(fā)合同糾紛。

雖然暫扣令的效力主要涉及美國的進口商，并不直接作用于作為生產(chǎn)商或者出口商的中國企業(yè)，但是，從美國進口商向CBP申請暫扣令的撤銷時所需提交的文件來看，其中不可避免地涉及需要中國企業(yè)配合向境外提供資料的情況。與此同時，在當(dāng)前復(fù)雜的國際環(huán)境下，我國的國家安全問題日益受到廣泛關(guān)注。特別是隨著《數(shù)據(jù)安全法》的正式實施，對于跨境調(diào)查過程中，當(dāng)事人向外國政府機關(guān)提交的文件資料和信息時，需要嚴(yán)格遵守《數(shù)據(jù)安全法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的要求，[21]事先做好國家安全風(fēng)險評估。在這樣的背景下，中國企業(yè)在應(yīng)對包括CBP暫扣令等美國政府機構(gòu)調(diào)查或者對外提供資料及數(shù)據(jù)時，應(yīng)當(dāng)提高維護國家安全的意識，建立相應(yīng)的風(fēng)險評估機制，并依法向國家安全主管部門進行報告，履行相關(guān)的法律手續(xù)。

美國勞工部將多晶硅列入《童工或強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品清單》

當(dāng)?shù)貢r間2021年6月24日，除國土安全部CBP簽發(fā)針對硅基產(chǎn)品的暫扣令之外，美國勞工部（Department of Labor）還將生產(chǎn)太陽能電池板的重要材料多晶硅添加到“童工或強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品清單”之中，并特意標(biāo)明其來源地僅為中國。[22]除多晶硅產(chǎn)品外，該清單內(nèi)與新疆相關(guān)的產(chǎn)品還包括：棉花、服裝、鞋類、電子產(chǎn)品、手套、頭發(fā)制品、紡織品、線/紗線和番茄制品。

（1）列入清單的依據(jù)及理由

根據(jù)2005年《人口販運受害者保護再授權(quán)法》（Trafficking Victims Protection Reauthorization Act of 2005，TVPRA）[23]及隨后的再授權(quán)法，美國勞工部國際勞工事務(wù)局（Bureau of International Labor Affairs）每兩年公布一次“童工或強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品清單”（List of Goods Produced by Child Labor or Forced Labor），即將該局有理由認(rèn)為系違反國際標(biāo)準(zhǔn)使用童工或強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品列入清單。

關(guān)于設(shè)置該清單的主要目的，美國勞工部給出的所謂官方解釋是“提高公眾對所列國家商品生產(chǎn)中童工和強迫勞動發(fā)生率的認(rèn)識，并促進消除此類做法的努力”。本次將中國生產(chǎn)的多晶硅列入該清單，是美國勞工部對所謂的新疆存在侵犯人權(quán)行為的回應(yīng)，該清單未來可能還將成為美國政府針對所謂的新疆強迫勞動及侵犯人權(quán)行為采取其他措施的依據(jù)和基礎(chǔ)。

（2）潛在風(fēng)險分析

如上所述，美國勞工部將我國生產(chǎn)的多晶硅列入“童工或強迫勞動生產(chǎn)的產(chǎn)品清單”，一方面可作為未來美國其他執(zhí)法部門參照該清單制定限制性政策和措施的基礎(chǔ)，另一方面，也有可能導(dǎo)致國際客戶對于采用我國生產(chǎn)的多晶硅抱有疑慮，甚至出現(xiàn)國外光伏產(chǎn)業(yè)中下游企業(yè)拒絕使用源自我國多晶硅原料的情況。這在實質(zhì)上削弱我國生產(chǎn)的多晶硅在國際市場上的競爭力，可能導(dǎo)致我國生產(chǎn)的多晶硅被排除在光伏產(chǎn)業(yè)的全球供應(yīng)鏈之外。中國光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)正視由此引發(fā)的一系列法律風(fēng)險及商業(yè)風(fēng)險，在嚴(yán)格合規(guī)守法的前提下，提前作出合理商業(yè)安排。

三、合規(guī)應(yīng)對與風(fēng)險防范工作清單

鑒于當(dāng)前中美關(guān)系的復(fù)雜形勢，建議我國光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡早樹立底線思維意識，充分重視涉美出口管制與經(jīng)濟制裁法律風(fēng)險，同時也要嚴(yán)格遵守我國國家安全以及反制裁相關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點及在產(chǎn)業(yè)鏈中所處的環(huán)節(jié)，有序開展風(fēng)險自查、內(nèi)控體制完善以及應(yīng)急預(yù)案制定等相關(guān)工作。以下工作清單僅供參考：

（1）成立應(yīng)對專班

建議企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡快成立由采購、生產(chǎn)、銷售、人力資源、市場宣傳等主要核心部門的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組成的涉美制裁應(yīng)對專班，全面統(tǒng)籌和領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的應(yīng)急處置工作。

（2）排查主要原因

建議企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)公開獲取的有關(guān)信息，在專業(yè)律師的指導(dǎo)和配合下，盡快排查和確認(rèn)自身被列入黑名單的主要原因或者其他可能導(dǎo)致制裁升級的潛在風(fēng)險，并排查是否還存在其他類似風(fēng)險。

（3）選擇解決方案

根據(jù)自查結(jié)果，選擇兩個維度的應(yīng)對方案：一是，向美國主管政府機關(guān)申請清單移除。二是，準(zhǔn)備在美提起訴訟，尋求司法救濟。但是，兩種方案的現(xiàn)實可能性還需要依賴于復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境。

（4）評估替代可能性

組織全面排查維系生產(chǎn)經(jīng)營活動所依賴的涉美受控物項情況，并就過渡期內(nèi)對該等物項的替代可能性進行評估，尤其要關(guān)注替代后是否滿足技術(shù)需要，必要時可以提前與下游客戶進行溝通，簽訂相關(guān)補充協(xié)議，避免未來發(fā)生爭議。

（5）完善內(nèi)控管理制度

根據(jù)美國出口管制與經(jīng)濟制裁法律法規(guī)的要求，同時結(jié)合中國的《反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》、《不可靠實體清單規(guī)定》等相關(guān)反制法律法規(guī)，進一步完善企業(yè)貿(mào)易合規(guī)內(nèi)控制度，根據(jù)合作伙伴可能提出的質(zhì)疑或者問詢，提前擬制貿(mào)易合規(guī)承諾聲明或者回復(fù)函件，避免造成不必要的誤解、甚至是導(dǎo)致風(fēng)險升級。

（6）加強國家安全合規(guī)管理

建議企業(yè)牢固樹立和提高全員的國家安全意識，加強內(nèi)部國家安全合規(guī)管理，定期開展法律風(fēng)險教育，針對擬對外提供的數(shù)據(jù)、信息及資料等建立國家安全風(fēng)險評估機制，遇到重大敏感問題及時與主管國家安全部門進行溝通匯報，避免發(fā)生涉及國家安全的重大法律風(fēng)險或者輿情風(fēng)險。

四、結(jié)語

比起其他行業(yè)，經(jīng)歷過美國“雙反”和歐盟反傾銷調(diào)查的我國光伏企業(yè)，在應(yīng)對美國各種限制或者調(diào)查方面可以說積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗。但是，這次不同于以往，光伏企業(yè)對美國的出口管制還比較陌生；與此同時，隨著中國反制裁配套法律法規(guī)的落地實施，加之國家安全問題日益受到重視，這些都可能會給正處于中外法律戰(zhàn)下的光伏企業(yè)在合規(guī)守法方面帶來更多的課題。因此，建議光伏企業(yè)應(yīng)當(dāng)緊密關(guān)注國際形勢以及中外法律變化，盡早建立風(fēng)險預(yù)警機制和應(yīng)急處置預(yù)案，不斷強化和完善自身貿(mào)易合規(guī)管控體系，以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟大環(huán)境的變化和發(fā)展，力爭實現(xiàn)“穩(wěn)中求勝”。